在我国的三大调解制度中,行政调解常被认为无法与人民调解、司法调解相比肩,在“大调解”格局中是一块“短板”。
如今,在法治国家建设的滚滚大潮中,行政调解的角色已悄然发生着变化。在全国最早出台规范行政调解工作省级政府规章的北京,自2015年该规章实施后,全市各级行政机关受理的行政调解案件每年均达30万件以上。《法制日报》记者今天从北京市人民政府法制办公室了解到,2017年,全市各级行政机关共受理各类行政调解案件832474件,调解成功306085件,调解成功率36.8%。
探索与创新正在让行政调解这一传统事物散发出新的活力。一个名叫行政调解委员会的新的行政调解平台在北京诞生。目前,北京下属的延庆区、昌平区已经先后建立了行政调解委员会。“我们将继续加强行政调解工作模式的优化探索,与行政调解方式方法的创新。”北京市政府法制办负责人说。
完善制度
行政调解,是指由我国行政机关主持,通过说服教育的方式,民事纠纷或轻微刑事案件当事人自愿达成协议,解决纠纷的一种调解制度,通常也称为政府调解。
行政调解有其独特的优势,诸如行政机关的专业性、调解的灵活性、快捷性以及结果的认同性。正是基于这些优势,行政调解理当也可能在社会矛盾凸显的社会转型期,对纠纷解决发挥重要作用。
2015年12月,中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》,将行政调解列为建设法治政府的民事纠纷解决三大制度举措之一,要求完善行政调解、行政裁决、仲裁制度。
完善行政调解制度,无疑是法治政府建设的题中应有之义。在此之前的2010年,国务院发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》中就指出:“推动建立行政调解与人民调解、司法调解相衔接的大调解联动机制,实现各类调解主体的有效互动,形成调解工作合力。”
在北京,有关行政调解的积极探索与有益尝试很早就开始了。2007年,全国首家行政争议调处机构在北京成立,这就是北京市海淀区政府法制办成立的行政争议调处中心。
据媒体报道,仅仅在设立后的6个月内,该中心就受理了47个行政争议案件,并成功化解了23件。北京大学法学院教授姜明安评价称,“海淀区行政争议调处机构的建立,开创了中国穷尽行政救济的先河”。
2008年9月,北京市工商局设立合同争议行政调解站,整合调解资源,在西城区15个服装小商品批发市场及较大型商场内设立合同争议行政调解站。
2009年4月,北京市地税局制定相关文件明确规范税务行政复议的相关环节。
2009年7月和2010年9月,北京市房山区工商分局与平谷区工商分局分别成立经济合同争议调解中心和合同争议、消费纠纷行政调解中心。
制度建设也很快跟进。2010年12月,北京市委办公厅、市政府办公厅联合制发了《关于构建社会矛盾多元调解体系的意见》,提出建立包括人民调解、行政调解和司法调解在内的大调解格局。
2011年5月,北京市政府出台了《关于加强行政调解工作的意见》,对行政调解原则、对象范围、工作机制、工作体制等做出具体规定,实现了行政调解的规范化、制度化。
到2015年5月,《北京市行政调解办法》(以下简称《办法》)出台,于同年9月施行。“以《办法》的出台为标志,北京市行政调解工作步入了新的发展阶段。”这名负责人说。
《办法》在推进北京市行政调解工作法制化、规范化方面发挥了重要作用,对于完善行政调解工作体制机制、引导群众选择行政调解渠道解决矛盾纠纷具有重要意义,发挥了制定规章的应有作用。
“作为全国首部规范行政调解工作的省级政府规章,通过对《办法》的宣传以及行政调解成功实例树立起来的积极影响,社会公众对于行政调解的职能和作用有了进一步的了解,行政调解化解矛盾纠纷的成效凸显。”这名负责人说。
创新组织
据介绍,《办法》实施以来,北京市各级行政机关受理的行政调解案件每年均达30万件以上。
更重要的是,数据背后是组织机构、工作方式方法等的创新与探索。这名负责人强调,“为规范、主动、灵活地化解矛盾纠纷,必须加强组织建设、创新方式方法。”基于此,2017年12月25日,北京市昌平区行政调解委员会暨行政调解协会成立。
据了解,该调解委员会是昌平区政府负责审理行政调解案件、指导本区行政调解工作的审议机构,主要负责审议区政府重大疑难行政调解案件和研究本区行政调解工作中的重大问题。
该调解协会则把行政机关行政调解员、行政机关从事行政调解的工作人员、在有关行政部门备案或由行政行业主管部门主管的社会行政调解组织和社会团体组织起来,沟通信息,按照“以人为本、化解争议、定纷止争”的指导思想以及协会章程履行职责,务实有效地开展各种行政调解工作。
为保证行政调解工作的开展效果,昌平区政府法制办招录了6名专职工作人员,设置了专门的行政调解场所,并为行政调解工作设置专项经费予以保障。同时,各委办局及各镇街也相继设置类似场所,设置专(兼)职工作人员。。据统计,2017年,全区依法调解行政争议、民事纠纷699件,调解成功561件,调解成功率为80.3%。
惠及百姓
而在昌平之前,北京市延庆区也开展了相关工作。在2017年10月,延庆区政府法制办公室出台了《北京市延庆区行政调解委员会试点方案》,随后在延庆公安分局和卫计委试点成立了行政调解委员会。据了解,该委员会将在今年年底前在全区推开。
行政调解委员会的成立,给老百姓切切实实地带来了实惠。
3月21日上午,黄柏寺的村民吕富海、张同柱等人来到延庆区张山营派出所,他们将一面写着“一心为民,排忧解难”的锦旗和一封写给分局领导的感谢信送到社区民警裴德林手中,“感谢裴警官的辛勤付出,一面锦旗表达不尽对公安民警的感激之情”。
原来,前几日,黄柏寺10余名村民因土地及经济问题与村干部发生纠纷。裴德林会同延庆公安分局行政调解委员会调解员多方开展工作,最终村民与村委会达成协议,村委会给予村民一定数额的补偿。
类似事例很多。2017年12月,延庆区徐某在工作中手指受伤,到医院紧急处理,在缝合拆线后发现运动受限。
到另一医院就诊后,他才知道原来自己的肌腱断裂。为此,他不得已又花费了不少钱去治疗。他觉得这个问题是第一家医院漏诊导致治疗延误造成的,就找到该医院要求赔偿20万元。协商未果,随后双方到区卫计委的行政调解委员会申请调解。
调解委员会最终认定医院存在医疗过失,与患者后续治疗存在因果关系,在调解委员会的调解下,医院最终同意赔偿8万元,这一纠纷用时1个多月就得以化解。
短评
行政调解不该是“短板”
□ 张维
行政调解本该有更大的功能发挥空间,毕竟,在三种纠纷调解方式中,无论是从主持调解主体的专业性与权威性来看,还是从节约当事人的时间成本与经济成本的角度来看,它并不逊色,甚至在很多方面超出了前两者。但是现实情况却不是这样。近日,中国政法大学法治政府研究院、中国法学会行政法学研究会在京发布的《法治政府蓝皮书:中国法治政府发展报告(2017)》指出,行政调解的发展和运用情况不尽如人意,成为三大调解制度体系中的“短板”。
报告分析称,主要原因在于,截至目前,我国尚未出台统一的《行政调解法》《行政调解条例》,仅有零星的条文对其进行描述。由于行政调解制度不统一、不规范、不明晰,于是出现反复调解、越权调解、以调代罚、乱调滥调、拒绝调解等问题。
在这种情况下,北京市政府法制办对于行政调解工作加以重视,不断进行着有益的探索与尝试:最早成立行政争议调处机构；最早出台行政调解的省级地方政府规章；最早建立行政调解委员会,以这一新的组织形式来加强行政调解工作……一系列的“最早”,都让行政调解制度持续不断地获得新的动力,发展更为规范,也更好地惠及老百姓。
在全面推进法治政府建设的今天,我们必须充分重视行政调解,不断激活行政调解的活力和效用,让行政调解在化解社会纠纷中发挥其应有的功能。